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南宁市政府投资项目推行代建制的几点思考
曾肄业 农强超
从2001年开始，南宁市委、市政府强力推进城市基础设施建设，加大了对城建基础设施的投入，6年来，南宁实现了城市建设跨越式发展，城市面貌发生了巨大的变化，城市变大了，道路畅通了，市容更美了，住房变宽了，环境质量提高了，城市的内涵有了质的提升。但在城市建设管理的过程中，也暴露出一些急需解决的问题：项目的前期工作不到位，项目建设缺乏合理的安排，工期安排不科学，项目业主不关心设计方案的优化，不关心建设成本，工程管理不到位，工程结算含有水分，“三超” 现象较严重等问题。造成以上问题的原因，表面上是由于部分项目单位专业管理经验不足，但其深层次的原因在于缺乏政府投资约束机制和激励机制。我市政府投资的建设项目从使用主体分，主要可分为两大类：一类是预算单位的办公用房，一类是市政建设项目（含乡镇道路基础设施）。预算单位的办公用房建设主要是由预算单位成立基建办公室来承担建设项目的管理工作，即业主管理模式,由业主自行选择工程的设计、材料供应、施工、安装调试、监理等单位并分别与之签订合同，负责对整个项目的建设过程进行管理，这就存在常说的“项目开了搭班子，工程完了散摊子”，“只有一次教训，没有二次经验”。对于市政建设项目，基本实现了投资、建设、管理三分离，即将包括建设局、房产局、水利局、国土资源局等在内的一批政府职能部门的工程管理职能移交给政府投资公司，对公共投资的工程管理职能，主要是通过政府投资公司来行使，政府投资公司在界定的范围内行使权力、履行职责，不受其他单位的干预。
但不管在上述哪种方式下，项目使用单位、承建单位与监理单位都是超投资、超标准的受益者，政府在整个项目实施过程中，在法律地位上没有明确过程控制和追究责任的主体及权力，政府对投资项目的监管实际上处于比较混乱状态。这一问题突出地反映了我市现行投资建设项目管理机制已到了非改不可的地步。在目前的状况下,将预算单位基建用房项目推行代建制、进一步完善市政项目代建制不失为一种比较好的方式。
一、全国代建制实施基本情况
我国的政府投资项目代建制管理模式起源于福建省厦门市。从1993年开始，厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中，针对市级财政性投融资社会事业建设项目管理中的“建设、监管、使用”多位一体的弊端，以及由此导致的工程项目难以依法建设、工程建设管理水平低下和贪污腐败等问题，通过招标或直接委托等方式将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司，由这些公司代替业主对项目实施建设，并在改革中不断对这种方法加以完善，逐步发展成为现在的项目代建制度。2001年7月，厦门市开始在重点工程建设项目上全面实施项目代建制，并下发了《厦门市重点工程建设项目代建管理暂行办法》，由此确定了代建制度的定义和适用范围。2002年3月厦门市政府转发了厦门市计委、建设局、财政局关于《厦门市市级财政性投融资社会事业建设项目代建管理试行办法》（厦府[2002]42号），对代建的范围、代建单位资质资格条件、项目业主、代建单位的职责、招标投标过程、代理合同等作出了具体的规定，从此，厦门市实施代建制的项目范围进一步扩大。随后，上海、北京、深圳、重庆等地都进行了代建制试点，并出台了相应的管理办法，各地都在以政府为主导、积极推进的方式探索代建制的实施方式和规范化。
在各地投资项目代建制试点的基础上，中央政府投资项目代建制试点单位工作于2004年启动。2004年7月，国务院发布的《关于投资体制改革的决定》明确了代建制建设实施方式的指导思想和基本原则，“对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。”2005年9月，财政部印发了《关于切实加强政府投资项目代建制财务管理有关问题的指导意见》，国家发改委正在研究起草有关《政府投资项目代建制管理指导意见》以及《委托代建合同示范文本》和《代建合作协议示范文本》。
二、代建制的主要作用
在我国目前的政府体制环境下，对非经营性（公益性）政府投资建设项目实行代建制管理，与现行的政府投资项目管理体制相比具有明显的优势。
（一）有助于实现政府投资项目实施过程中“投资、建设、管理、使用”相分离，克服多位一体而导致的工程项目难以依法建设等问题
在代建制管理模式下，政府（项目业主）将项目建设的有关工作委托给工程项目管理公司，并通过委托代理合同建立起市场化的外部委托代理关系，政府（业主）与代建单位的责任明确。代建的实质是以专业化的项目管理公司代替项目使用单位行使建设期项目法人的职责，全权负责项目投资和建设全过程的组织管理。
1．代建单位与政府（业主）、使用单位三方签订《代建合同》，通过合同约束三方的行为，有利于排除项目实施中的各种干扰（如使用项目单位提出的“三超”要求等），符合法制理念。
2．代建单位须依照《代建合同》的约定，向政府缴纳一定比例（10％-30％）的履约银行保函，为从经济上制约代建单位的违规行为提供了保障。
3．对项目竣工验收后决算投资低于批准投资的，可按财政相关规定，从节余资金中给予代建单位进行提成奖励，从机制上鼓励代建单位加强管理、降低成本。
（二）能够规范政府投资项目建设实施管理行为，增强了项目使用单位的责任意识
在代建制项目中，项目使用单位主要职责是负责提出项目功能需求和实行工程质量、工期、投资合理使用的监督。
1．由项目使用单位提出功能需求、建设标准，使得建设项目能够满足使用单位要求。
2．项目使用单位从盲目、烦琐的项目建设管理业务中超脱出来，有助于减少其在项目建设实施过程中对建设规模、建设标准变动的随意性。
3．能够使项目使用单位集中力量加强对建设工期、质量和投资合理使用的监督，把项目使用单位从建设管理角色转变为对建设管理进行监督执行角色，有利于规范政府投资项目管理行为。
（三）有助于提高项目管理水平
工程项目管理公司是由工程咨询各方专家组成的专业化管理队伍，一方面提高了对政府投资项目的管理效率和水平，为有效控制质量、工期和造价，保证财政资金的使用效率提供了制度上的保障；另一方面将原来由政府亲力亲为的项目管理方式转变为由专业化项目管理企业实施，大大减轻了由政府专门组建项目管理机构对自己投资的项目进行管理所付出的人员及资金成本，也为政府精减机构和人员、提高投资质量提供了治本之策。
（四）能够从机制上保证政府管理职能部门及其人员的清正廉洁
在我国历来采用的“自建自管”政府项目管理方式中，行政权力过分“贴近”具体承担建设任务的企业并拥有绝对的决策权，因而政府权力的行使方式往往对企业利润具有重要影响。出于资本逐利的天性，企业对控制相关项目的政府机关和人员的贿赂腐蚀已经成为一种重要的经营方式。而实施代建制，将政府对于政府投资项目的全部管理职能通过委托转交给以市场竞争方式确定的代建企业来执行，代建企业对政府负责，各承包企业对代建企业负责，两者均以合同方式确定各方的权利义务关系，这就从机制上使得行政权力寻租的难度加大，保证政府管理职能部门信其人员的清正廉洁。
三、南宁市代建制模式的选择及配套政策、措施的完善
（一）代建制模式的选择
国务院《关于投资体制改革的决定》中对代建制作出了准确的描述：“对非经营性政府投资项目加快推行代建制,即通过招标等方式,选择专业化的项目管理单位负责建设实施,严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。增强投资风险意识，建立和完善政府投资项目的风险管理机制。”即在该《决定》中提及的代建方式主要是一种社会代建。即利用社会化的项目管理单位实施全过程的代建。从全国各地的试点情况来看，主要有两种方式：事业单位型和企业型。
1、以事业单位型为主导模式的城市集中代建模式
这种模式是组建专门的事业单位，由其代替就某地区或某行业的政府投资项目进行了集中代建，从而保持政府投资项目建设的连续性和稳定性。在这种模式中，使用单位提出项目建议后，由政府投资项目管理中心充当业主，担负政府投资管理和工程建设管理职能。这种模式的特点是代建制的实施并未从根本上改变政府投资项目自营、自建的性质，仅仅是在有关行政主管部门、项目建设单位之外，以专业分工为主要宗旨而组建一个专门的政府投资项目代建单位。这种模式的优势是，政府的投资、建设、管理全部由当地政府部门分工负责，便于各相关部门的协调与配合，有利于进一步提高政府投资实施的效率。其缺点：一是没有完全解决政府角色混淆的问题。政府设置专门机构管理政府投资工程，集政府投资项目业主和政府管理职能于一体，实际上仍然是一种政府行政代理模式，难以引进竞争机制，不可避免出现行政垄断，容易出现政府权力寻租现象。二是公务员队伍庞大，不符合政府和事业单位机构改革的大方向，况且政府投资额是一个不变数，而人员的配备是相对固定的，两者很难做到匹配。英、德、法、新加坡、香港地区等都在积极推行公共项目的民营化改革，以推进精简政府机构，减少官员腐败行为。三是激励机制不明显。由于专门机构是一个政府部门，对于政府投资工程建设没有产权及利润的约束，只有行政权威的约束和激励，缺少对政府工程投资控制的内在约束机制。四是由专门机构统管所有的代建项目，在一定程度上形成了垄断，不利于充分有效地利用社会资源。
2、以企业型为主导模式的代建模式
以企业型为主导模式的代建模式，即通过竞争的方式或直接委托方式确定专业的代建企业充任代建人。这种代建模式的核心是实现政府投资职能与投资管理职能分离、投资管理职能与工程管理职能分离，从而切实转变政府职能，最大可能提高投资效益，提高建设管理水平。在实行代建项目中，政府的主要工作是：负责项目决策；组建和考核项目法人；审核认定项目管理公司资格；对项目招投标活动进行行政监督管理等。项目法人的主要工作是：负责审批或确定项目建设规模或标准；负责资金的筹措及管理；负责重大设计变更的审核报批工作等。代建单位的主要工作：依据与项目法人签订的合同负责从前期准备。
这种方式实际上是项目管理承包模式用于政府投资项目的管理，但代建人被赋予了更大的权利，同时也承担了更大的风险，项目管理公司直接向政府（业主）负责，接受项目任务，在规定的时间内保质保量地将建设项目交给政府（业主）。它可以直接与工程项目的总承包企业或勘察、设计、供货、施工等企业签订合同，并负有监督合同履行的责任。这对项目管理公司把握全局、控制全局的能力是一次巨大的挑战。在这种项目管理模式下，政府（业主）方面仅需保留很少的基建管理力量对一些关键问题进行决策，绝大部分项目管理工作由代建单位来进行。这种模式能实现公共项目合理的外部治理和内部治理。在外部性上，实现了政府有关监管部门（发改委、建设、财政和审计部门）对整个项目实施的各方面监管。同时通过项目管理公司之间的合理竞争，使得政府投资的效率能显著提高。但这种模式在实践过程中也存在一些问题：一是代建单位的资质难以确定。全国没有统一的资质要求，如在有些城市从事房地产开发的企业也可承建市政工程，无法达到专业管理的要求；二是对代建单位的约束机制未能有效建立，评价制度落后，责任追究无法落实，通常会因为工程实施中种种原因，造成工期、质量、投资控制无法实现原委托合同要求，而代建单位的代建费却一分不少地由政府支付，责、权、利难以统一；三是建设工程实施过程中的腐败现象由政府工作人员转向代建单位人员。从实践来看，实行市场主体代建，并没有从根本上改变基本建设程序，再加上代建的评估制度和考核机制尚未健全，代建制腐败对象会由政府机关工作人员变成代建单位工作人员，北京等地已出现零代建费代建行为就为这种现象的出现敲响了警钟。
根据以上情况，结合南宁市的实际，我们认为，南宁市应采用企业代建模式，除了因为集中代建模式本身的缺陷外，集中代建模式也不利于充分利用我市现有的资源。我市目前已有相当的政府投资公司基本具备代建能力，这些企业一直在承担政府投资项目的建设，主要靠管理费来维持企业的生存。这些企业唯一的出路就是走向社会参与市场竞争，所以政府必须创建一个公平竞争的平台，充分利用好本市的已经培育起来的代建资源。
（二）代建制实施程序、办法
针对我市目前实施的市政项目已实现投资与建设管理相分离，但对建设管理者的责任追究及奖罚激励约束机制却一片空白的现实，在推进我市企业型代建模式过程中，应采取先试点、评估，后逐步推开，完善与推开并行的办法。将预算单位的办公用房纳入代建范围；同时，对已实现投资与建设管理分离的市政工程，应首先由政府与各建设公司签订委托书并签订代建合同，明确建设公司的责权利，建立奖罚激励约束机制，尽快出台《政府投资项目节约奖励办法》、《代建项目评审绩效办法》等。在此基础上逐步将代建单位的选择在全国范围内实行公开招标。
（三）代建方式选择
政府投资项目代建制方式可以根据委托范围和委托内容进行区分。根据委托范围的不同，代建可以分为工程项目管理服务和工程项目管理承包；按代建费用收取方式不同，代建可分为管理费代建和概算包干代建。根据委托内容的不同，代建可以分为分阶段代建和全过程代建；分阶段代建根据项目的建设周期分为项目前期代建和项目实施代建两部分，对于一些专业性较强的项目，项目使用人可以分阶段选择不同的代建人，以充分发挥代建人的专业优势。全过程代建是代建人负责从项目前期、实施直到竣工验收后评价的全过程管理，一般来说，只有大型的综合性的项目管理公司具备全过程管理的能力。
1．分阶段代建。
政府投资项目的代建如果采用分阶段代建，一般分为两阶段实施。（1）通过竞争方式确定项目前期工作代理单位。由中标的前期工作代理单位负责根据批准的项目建议书组织编写项目可行性研究报告，组织开展工程勘察、规划设计等招标活动，并将招标投标书面情况和合同报有关管理部门备案，组织开展项目初步设计文件的编制修改工作，办理项目可行性研究报告审批、土地征用、房屋拆迁、环保、消防等有关手续的报批工作。（2）通过竞争方式确定建设实施代建人。由中标的建设实施代建人负责根据批准的初步设计概算，对项目施工图编制、施工、监理直至竣工验收实行阶段代理。
2．全过程代建。全过程代建是指单一的代建人全面负责项目前期和项目建设实施阶段工程项目的全过程管理工作。从代建的内容上来说，是前期代建和建设实施阶段代建的内容的总和。由于全过程代建从头至尾是一家公司执行，统一安排项目执行过程中的界面划分，减少不必要的接口管理，从而提高管理的效率，因此，对专业性不太强的项目，尽量采用全过程代建的方式。
以上两种代建方式都是政府招标选定某工程代建单位——由代建单位再以项目法人的身份进行招标，选择工程承包商、设备供应商，督导工程实施全过程，拨付工程进度资金等。其实质是只从形式上改变了政府部门作为政府投资工程的直接管理者，实现了政府对工程投资管理的“让权”，但由于对代建单位缺乏有效的监管和风险制约，代建单位对工程投资控制承担的职责与其所赋予的权利相比存在严重不对等现象。
如何继续实质性地推行政府投资工程代建制，又能有效防止政府投资失控，真正建立起一个风险制约、权责对等、良性互动的政府投资管理体制利益制衡机制，在实践中，可尝试将BT与工程代建制有效结合。即政府作为城市市政基础设施和纯公益性项目的最后“买单人”，在筹资建设项目方式上，打破以往的直接进行工程实施各环节、全过程的微观管理控制方式，即“编制预算—筹集资金—组建项目管理班子(工程指挥部、项目管理机构等) —进行工程管理、实施‘四制’(项目法人制、工程监理制、招标投标制、合同管理制)—工程竣工验收、编报工程决算—政府审计部门审计—资产移交”，转而采用BT(建设、移交)方式，委托工程代建部门进行筹资建设，变直接的投资建设管理为间接的用货币到市场购买公共产品和服务。
推行政府投资项目BT方式代建，使政府由公共工程的直接“生产商”、“制造者”，成为公共工程和服务的“消费者”和“买单人”。 其优点：
一是缓解政府筹资压力 。推行政府投资项目BT方式代建，将有效地缓解政府对公共工程的筹资压力，或放大限定资金额度下即期消费更多公共产品的购买能力，发挥政府建设资金的先期乘数效应。在新一轮加快城市化进程的经济快速发展期，南宁市对市政公共设施的巨大需求与本级政府的有限财力形成强烈反差，政府筹资的压力越来越大。通过推行BT方式，由民营资本、社会资本代建，建成后交付政府指定部门使用，将公共产品的使用功能与货币价值适度分离，“超前消费，分期回购”，无疑是解决我市在大力推进城市化进程中对城建资金“燃眉之急”的一剂良方。
二是节约工程总投资。 虽然推行BT代建制，政府需在支付既定代建额后另外支付代建单位的投资利息(略高于同期银行贷款利息),但若与政府直接进行建设管理带来的行政支出和管理成本比较，据经验数据，仍可比后者节约投资10%以上。这主要是由于长期以来各级政府对工程项目管理班子的配备一般参照行政级别，并与项目“级别对等”。项目越大，管理班子的“级别”越高，机构越庞大，人员经费、办公经费、考察、培训等所有名目开支均纳入工程管理成本，一般占到工程总投资的5%～10%。 而另一方面，由于管理权责的严重不对等、管理不到位带来的设计变更等合同外增加投资平均要占到工程总投资的10%以上，有的甚至在30%、50%以上。在这方面，还尚不包括官员权力干扰给施工单位带来的“隐性成本”增加因素。
三是工程建设行政管理职能转变的必然选择 。推行BT代建制，一方面使政府官员从繁琐的事务和微观管理中解脱出来，可以有更多时间和精力用于宏观投资的政策研究，从而有效提高行政能力和执政水平；另一方面，也使得大力精简、压缩甚至撤销各级政府部门林林总总、政出多门的基建管理班子，清除机构臃肿、人浮于事的管理现状成为可能。
四是实现工程领域资源配置兼顾效率与公平的最佳途径 。推行政府工程BT代建制，将资金实力、资信实力与施工实力三者有机结合，营造、保障公平有序、诚信竞争的建设市场环境，由中标的代建人在中标承诺的限定代建额度内，自行筹资，并独立地组织工程建设，向管理要效益，获取稳定的合理的投资回报。 调动社会资本尤其是民营资本流向低回报、低利润水平的基础设施领域的积极性，分散集中流向高风险、高回报行业的资本过度竞争风险，实现社会资本在更大范围的优化配置。 保障工程代建单位在工程实施过程中对工程用材采购、使用及工程用工、资金调度等方面的决策权和控制权，能最大限度地降低由于政府官员权力意识带来的工程实施“隐性”成本，实现工程资源的集约效能和真实有效。
但要保证这种方式发挥其作用，必须加强对合同履行以及对工程质量的监督管理，防止建设单位恶意拖欠工程款和出现豆腐渣工程。
（四）代建人的资质要求
各地在试点过程中对代建人的资质要求都有一些规定。总的来说，代建单位应是规范的工程专业管理公司，应具备以下基本条件：①具有独立法人资格、自负盈亏的经济实体；②具有与项目相适应的工程勘察、设计、监理、施工、造价咨询、等一项或多项资质；③具有与项目相适应的管理能力和技术力量；④具有同类工程建设管理经验；⑤具有与项目相适应的资金实力。
在确定我市代建人资质时，应充分考虑我市目前承担市政工程的国有建设公司实际情况，先期可在这些公司中执行代建。同时，政府应明确代建资质要求及注明资金要求，给予这些公司一定时间的过渡期，但过渡期不应超过3年，
（五）代建费计价方法
1．取费依据。
目前代建管理费的取费依据：在中央政府一级只有财政部发布的《关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》（财建[2004]300号）有如下规定：项目代建人的代建管理费用由项目主管部门报同级财政部门审核，财政部门根据代建项目实际情况商有关部门核定。
（1）建设单位自行确定项目代建单位和政府设立（或授权）产生的代建单位，其代建管理费由同级财政部门根据代建内容和要求，按不高于基建财务制度规定的项目建设单位管理费标准严格核定，并计入项目建设成本；
（2）政府招标产生的项目代建人，其代建管理费标底由同级财政部门比照基建财务制度规定的建设单位管理费标准编制标底，实际发生的代建管理费计入项目建设成本。
（3）代建管理费要与代建人的代建内容、代建绩效挂钩。财政部门要制定专门的办法加强对项目代建人建设管理工作的考核，实行奖优罚劣，奖励资金可从项目节余资金中开支。代建管理费的拨付要与工程进度、建设质量等结合起来，原则上可预留20%的代建管理费，待项目竣工一年后再支付。
（4）建设项目实行代建制,除使用单位前期工作发生必要的费用经批准可列支外,任何单位不得再列支建设单位管理费。
2．计价方法。
投标报价的计价方法应根据国家有关规定，结合企业实际，作出合理报价。总的来说，对于项目使用人来说，可根据有关规定作出最高限价，在最高限价的范围内由企业通过市场竞争来决定代建管理费，一般占投资总额的1%—3%。
（六）代建制的绩效考核、保证与激励方式
政府将所投资的建设项目委托工程项目管理单位代建，目的是加强投资管理，杜绝以往普遍发生的“超规模、超标准、超投资”的“三超”现象，工程项目管理单位接受代建委托后，理应承担实现项目管理各项目标的责任，这是不容置疑的，政府依代建项目最终实现管理目标的情况对代建人进行奖罚是实现代建激励机制的重要手段。使用人要严格按照合同的约定对代建人履约情况进行考核。考评制度是否科学、合理是整个代建方式能否成功的关键。以目前实践来看，很多考评制度都存在缺陷，往往采取管理费奖励，但对代建人的惩罚措施却难以实施。建议政府有关部门将此作为专题进行调研，并出台切实可行的办法。
从各地试点情况来看，都要求代建人提供履约保函，其目的是保证在代建人违约时，能够采取惩罚措施。由于代建管理费一般只占项目总投资的很少一部分，代建人违约造成的损失可能远远高于代建管理费的数额，因此要求代建人提供占工程投资数额较大比例的履约保函，可以更好地监督代建人的履约行为。为了充分发挥代建人提高工程质量和控制项目成本的积极性，各地在试点过程中都相应地制定了一些奖励措施，这种激励机制的建立是很有必要的。如《广州市政府投资项目代建制管理试行办法》第二十四条规定：“项目如期建成且竣工验收合格，并经竣工财务决算审核批准后，如工程决算比经批准的概算有节余，节余资金的10%以内可作为对代建单位的奖励。” 《南宁市政府投资项目实行代建制管理暂行办法》第二十六条规定：“项目建成竣工验收合格，且时间上符合既定要求的，经竣工财务决算审核批复后，决算投资比合同约定投资有节余的，代建单位可获得不高于政府投资节余资金15%的奖励。”建议政府尽快出台政府投资工程项目节约奖励办法，充分调动代建单位优化方案、节约投资的积极性。
（七）推行代建制的配套政策和措施的完善
1、进一步完善政府投资项目代建制管理办法。
我市虽然已经制定并出台了《政府投资项目实行代建制管理暂行办法》，对代建的范围、代建方式、代建单位的确定、代建单位的资格条件及职责、使用单位的职责、代建的要求和内容、代建管理费的管理和拨付、对代建单位的监督和奖惩等方面作了规定，但应该说是粗线条的，还有待通过实践进行细化和完善。如代建单位性质、资质、运作、代建范围需进一步明确，项目法人与代建单位的职责要进一步理清，代建制与现行投资计划、预算下达、资金拨付、财务管理等有关制度进行有效衔接。
2、尽快规范招投标市场，培育代建市场，建立与代建制相适应的配套措施。
第一，要加强政府监管。要重点推进政府投资管理改革，实现政府投资由被动的审批管理向搞好项目储备、前期研究和加强事中、事后监管转变，对政府投资的重点项目要全方位主动接受社会监督，对公益性投资项目试行代建制，并加大代建力度，尝试BT代建制模式；在监管措施上，除了加强财政和审计部门的双重审计以外，充分发挥纪检、监察部门的作用，形成监管合力；对招标过程中的重要环节和影响招标的重要因素从制度上进行改革，如建立投标人信用管理系统、取消资格预审、完善评标办法、加强对专家评委的监督管理。
第二、培育综合性的工程管理公司。我市的代建市场迟迟不能形成，原因在于工程咨询业不发达，缺少大型综合型的工程管理公司，阻碍了代建制的推广和发展，要加强工程管理公司的培育，特别是对我市的几家政府投资公司要尽快从制度、机制上去主动适应代建制市场发展的要求。
第三、政府投资工程要实行特殊的合同条件。在国外，政府投资工程的合同条款比一般的合同要严格得多，我们可以参照国外的做法，对政府投资工程编写特殊的施工合同条款，目前在我市的政府采购工程中就取消了工程预付款的条款，应强调政府投资工程的业主根据承包商的表现，可以解除合同，同时还可以有特权“为了政府利益是而中止合同”（当然要有合理的补偿）。合同中要指出在支付时的一些特殊程序，比如竣工结算要接受财政和审计部门的审查、批准后才能支付。
第四、政府投资工程要实行工程担保和工程保险。由于政府投资的影响面大，事关政府形象和人民群众的切身利益，因此政府投资工程一定要保质保量完成，不能承担较大的合同风险和工程风险，就必须要求对政府投资工程实行工程担保和工程保险制度。前者强调代建单位必须提出履约保函，并将这一条列为政府投资工程代建单位的准入条件；后者应在政府投资中单列工程保险费，保障工程风险通过保险公司转移，确保政府投资项目的成功。
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